“解構”網格化管理

作為近年來城市管理模式的一種創新,網格化管理于試點城市成功實施后得以在全國范圍迅速推廣,并受到來自各方的積極響應和熱烈追捧。

21世紀以來,隨著中國城市化進程的加速推進,社會問題變得日益錯綜復雜。作為近年來城市管理模式的一種創新,網格化管理于試點城市成功實施后得以在全國范圍迅速推廣,并受到來自各方的積極響應和熱烈追捧。舉國上下儼然顯現“無網格,不管理”的趨勢。在網格化浪潮中,冷靜的思考應對之策,顯得尤為重要。本文擬將網格化管理從一個“試驗品”到一種城市管理新模式、從部分城區試點到全國范圍實施,這個從無到有、由點到面的過程進行分解。逐一掃描啟動、運行、維持、推廣四個階段,分析其中可能出現或業已存在的問題。據此對網格化管理的實際作用及其與當前社會體制的兼容性作出初步判斷,希望能夠為對網格化管理效能的標榜降溫。

一、網格化管理啟動的條件與時機還不成熟

1.啟動網格化管理需要負擔巨大的成本。網格化管理作為電子政務在城市管理領域的擴展應用,其正常運行離不開電子地圖、地理編碼、GPS和手機定位、信息安全等十項數字信息技術的支持,為發揮相關技術的作用所需付出的顯性成本非常可觀。另外,在傳統管理模式向新模式轉換的過程中,由精簡人員、淘汰設備等帶來的一系列隱性成本更難以估量。實踐中,部分地區結合自身特點對當地網格化管理體系進行了改造,嘗試通過壓縮啟動資金的方式節約成本。例如,北京市海淀區利用堅實的信息化基礎,以公共視頻監控系統代替部分城管監督員履行“巡察”管理對象的職責。雖然通過縮編巡邏隊伍減少了前期投入,但為實現主動發現問題,必須保證有專職人員對攝像頭和監視器進行操控,為此增設監督崗位,頗有收之桑榆,失之東隅的意味。況且視訊及城管聯合巡察的辦法與純粹由城管巡察相比,效果勢必會打一定折扣。與之相比,部分地區啟動資金充足,卻缺乏后續投入。例如,武漢市江漢區啟動網格化管理以來,各部門結案率超過95%,但按期結案率卻始終不足50%。經調查是由于效率提升帶來工作量飽和,卻缺乏與之匹配的經費和人員支持造成的,同樣導致了管理效能的損失。“一個完整的電子治理建設實施方案,必須把資金的可用性當作考慮的重要指標”。“資金的可用性”不僅指向啟動資金如何籌措,也同樣指向后續投入何以為繼,更涉及管理績效的改善。作為實施網格化管理的必要條件之一,前期大量的資源投入反映的是各地區的投入能力和投入意愿,它既是一道門檻,又是后期能否持續取得良好效果的試金石,這一條件并非所有的城市都真正具備。

2.啟動網格化管理需要具備適當的條件。北京市東城區作為中央部委所在地,管理責任重大。實施網格化管理后,變被動應對問題為主動發現并解決問題,有效提高了公共服務水平和服務效率。而在中國某些城鎮、鄉村,其軟(文化、制度等)、硬(地形、人口等)條件不符合網格化管理的要求,且管理對象(事件和部件)簡單而單一。例如,已經啟動網格化管理的銀川市新華村,共有農戶1079戶,按每戶3人計算,約有居民3237人,每個網格配置了14名網格監督員,平均每名網格監督員僅對應居民約231人,管理覆蓋范圍遠遠不及成功實施網格化管理的湛江市霞山區——人口40萬,劃分86個網格,每格配置10名網格監督員,平均每名網格監督員對應居民465人。可見,在新華村內劃分網格并實施網格化管理絕非必要。另外,一些地區已經在城市管理領域推行了市場化改革。例如,安徽省宣城市、浙江省余姚市等通過政府購買服務等方式將相關公共服務的提供機制市場化,初步實現了“管辦分離”。在這些城市采用網格化管理模式(目前仍以政府職能部門作為提供公共服務的主體),反而是朝著與社會管理體制改革相反方向的一種倒退。所以,并非所有城市的發展狀況和社會管理水平都適合實施網格化管理。

3。啟動網格化管理需要處于合適的契機。目前,雖然在國家層面強調將工作重心由提升經濟增長速度向維持社會公平正義的方向調整。但是由于歷史原因和戰略選擇,中國的區域發展是非均衡的,絕大部分城區的狀態與成熟的建成區還有相當差距,對于完善基礎設施的訴求遠高于對現有設施的管理及維護。近年來,各地拆遷活動頻繁出現便從側面證明規劃總在進行,城市布局隨時可能改變。如果在這種情況下啟動網格化管理,那么為劃分網格、繪制電子地圖、編碼城市部件等前期準備工作所付出的努力,很有可能隨著城市規劃的調整而付諸東流。所以,這些地方也許更適合先著手準備工作,將網格化管理的相關內容納入頂層設計,避免日后重復工作帶來的資源浪費,卻并非處于即刻啟動網格化管理的有利時期。

根據尼斯坎南的觀點,官僚機構和官僚個人的行為動機是追求自身利益而非公共利益,實現(可自由支配的)預算最大化是官僚機構運轉和官僚行為的基本取向。這在近年來中國實行行政機構改革及管理手段創新的實踐中屢屢得到印證——部分地方政府忽視當地實際情況,為積累政績或獲得更多的財政預算而盲目追求創新。鑒于此,各地方政府跟風推網格化管理這一“新鮮事物”上位的情況就不得不防,何況目前已經出現類似的苗頭:貴州省地處高海拔山區的畢節市實施網格化管理、寧夏自治區銀川市的扶貧開發實驗區鎮北堡鎮實施網格化管理……為了網格化而網格化,終將導致閹割其精神而追求其形式,無論結果是加重地方政府的財政負擔,還是造成資源的極大浪費,對于當地發展、對于網格化管理本身而言都是災難。所以,充分考量本地區是否具有充足的資源、必要的條件、合適的契機,才是地方政府在啟動網格化管理之前首先需要思考論證的。

二、網格化管理的運行體系設計存在缺陷

1。網格化管理的運行缺乏權力保障。“在目前的改革探索中,網格實際上不是一個規范的層級,它僅是提供了一個平臺和整合機制。這種靈活的機制雖然可避免行政成本的增加”,但只能替代與市政管理關系密切的若干部門行使部分職能。為此,目前各地區將網格化管理的“兩個軸心”中的監督中心和指揮中心設置為事業單位。然而,事業單位作為社會組織,雖然具有行政級別,卻不具有類似政府的權威與權力。由于各職能部門需要在指揮中心這一平臺完成資源整合與信息共享,并在解決問題的實際工作中受其調度。那么,作為事業單位的指揮中心能否順利指揮政府相關職能部門?武漢市江漢區在道路破損、食品衛生監管等涉及數個職能部門協調解決的事件中,就出現了在網格化管理體系內相互“踢皮球”的現象,凸顯指揮中心協調和調度的乏力,暴露出網格化管理的運行缺乏權力保障這一漏洞。網格化管理也許可以暫時憑借網格化管理風頭正勁,在各地區“一把手”的關照下勉力支撐,卻非長久之計。早晚會隨著“領導重視則興,領導輕視則廢”這一定律的生效而崩塌。在未能將網格設置成新的行政層級,以免抵消掉實施網格化管理的收益(節約行政成本)的大前提下,科學定位體系內相關機構的性質及相關人員的身份成為難題。

2.網格化管理的運行缺乏結構性支持。“城市網格化管理有主動管理、閉環式管理、數字化管理和動態化管理的特征”。其中,閉環式管理指的是在網格化管理的整個流程中,各環節以首尾相接的方式緊密結合——通過流程再造,實現對管理系統的閉環控制。這同時反映出整個管理流程幾乎都在封閉的環境中進行:除去城管監督員在巡邏中發現問題、在結案前審核問題解決的情況,職能部門接受調遣前往現場作業,整個管理體系與外界再無其他接觸。外界的介入和監督只能止步于信息收集與核實結案環節,對于案卷建立、任務派遣、處理反饋等環節出現的問題無從知曉,對于掌握核心權力,可能導致管理過程發生問題的“兩個軸心”更是無能為力。新模式中公民參與程度的加深基本無從體現。另外,在實際運行中,作為體系核心的“兩個軸心”的權力并不對等——監督中心立案后向指揮中心派發任務,問題解決后指揮中心向監督中心匯報,兩者更像是上下級關系;且沒有競爭關系—“兩個軸心”各負其責、各司其職;相互之間的溝通方式比較單一—“對講機”式的單向傳遞信息,如此在權力分離,監、管職能分開的基礎上促使“兩個軸心”相互制約的結構設計,仿佛斷了一條腿的板凳,令網格化管理體系內部的雙向監督機制很難充分發揮作用。

為了實現網格化管理的順暢運行,諸如如何創新工作機制,加強指揮平臺對各職能部門統籌協調的力度;如何在不干擾體系正常運行的前提下,將公眾參與進一步引入到管理的全過程;如何平衡“兩個軸心”的權力比重,完善體系的內部監督機制等問題,亟待解決。

三、網格化管理系統的穩定難以保證

1.組織構成面臨突擊整治的沖擊。針對城市管理處置力量各自為政,存在著“既多又少”的怪現象,網格化管理模式通過整合分散在各職能部門的專業資源,一方面解決其在各管理區域內人手不足,顧此失彼“少”的問題,為市民創造和諧整潔的環境;另一方面解決其一線隊伍總人數超過管理實際需求,人員“多”的問題,幫政府完成精兵簡政的目標。為實現這兩點,需要維持網格化管理長效機制,保證組織長期處于穩定狀態。在當代中國行政管理實踐中,部門在人手不足又受編制限制的情況下,從其他單位臨時或長期借調人員的情況普遍存在,而借調雙方誰是主體誰是客體,則視工作的輕重緩急而定。上海市作為最早施行網格化管理的試點城市之一,就是采取借調方式充實管理隊伍:盧灣區監督中心40人中的31人借調自市規劃局;長寧區監督中心80人借調自市規劃局;徐匯區監督中心主要由借調自城管大隊的人員組成。借調卻不解決編制,要么是將網格化管理當做臨時性活動,要么是將網格化管理作為階段性重點。無論哪種情況,如果遇到類似“嚴打”的突擊整治活動,本就七拼八湊的隊伍將難逃被再度拆散的命運。

2.隊伍建設面臨人才流失的風險。網格化管理的整個流程包括七個環節,其中信息收集和核實結案兩個環節均由城管監督員完成。在實踐中,城管監督員通過巡邏主動發現問題并通過電子設備上傳相關信息——既作監督中心的“腿”,又作監督中心的“眼”。這種模式能否確保監督中心“運籌帷幄之中,決勝千里之外”,取決于問題發現是否及時,信息上傳是否準確,這對城管監督員的綜合素質提出了較高要求。在網格化管理發展成熟的未來,如需城管監督員將全區域的巡視任務承擔下來,則更需要有一批固定的高素質人才從事相關工作。然而目前在中國,城管這一職業的社會認同度不高,導致其整體素質遠不能達標。盡管近年來各地涌現出一批大學生、甚至碩士城管,但高學歷人才與城管“聯姻”,究竟出于自由戀愛,還是看中了婆家的彩禮,卻令人質疑。一位大學生城管曾坦言,之所以報考城管就是為了那有限的公務員編制,“現在是騎馬找馬,如果有更好的選擇,我也會離開。”短期內也許可以通過提高個人待遇結合抬高招聘門檻的方式,對現有城管監督員隊伍的人員構成進行調整。但是將隊伍中的高素質人才穩定下來,以維持網格化管理體系的長效運行,才是最重要卻也最難實現的目標。

中國較為普遍的存在著特殊時期為達目標,不計成本、代價的管理方式,學術界戲稱之為“運動式管理”。然而,這種模式對于常態化管理而言,比如“嚴打”之于維持社會治安,卻在某種程度上形成了負向激勵:特殊時期的成果越突出,說明日常管理中存在的失誤越嚴重。換言之,只有在常態化管理中存在失誤,才有機會從運動式管理中獲得額外的資源配置,甚至失誤越嚴重獲得的額外資源越豐厚。因此,政府部門在此兩種管理模式間的搖擺,最終往往會停在以“亡羊補牢”取代“有備無患”的尷尬位置。如何避免負向激勵對網格化管理的長效運行構成威脅,值得深入思考。另外,以增加公務員編制或進行系統培訓的方法提高并維持城管監督員隊伍的整體素質,在政府全面推進精簡機構和人員、節約行政成本的改革背景下,基本上不可能實現,而提升城管的社會公信力和聲望,卻非朝夕之功。那么,為了維持網格化管理的長效機制,還需破解精兵簡政與吐故納新之間的兩難困境。

四、網格化管理的業務拓展與社會參與存在悖論

在現代城市中,對公共事務的最佳管理和控制已不再是集中的,而是多元、分散、網絡型以及多樣性的,這就涉及中央、地方、非政府組織、個人等多層次的權利和利益協調。從這個角度講,將目前由政府主導推廣實施的網格化管理模式視為半成品甚至過渡品亦不為過,其發展方向應該是更多且更深入的社會主體參與和政府部門在一定程度的逐步退卻。

目前,網格化管理中的公民參與主要集中在城市市政管理中問題線索的發現和提供上。對于普通市民而言,不可能要求所有人都理解網格化管理的運行機理,更不可能期望所有人都配合網格化管理的引導,協助實現優化城市治理的目標。如果市民通過對比,體會到在傳統管理模式下涉及自身利益的問題在實施網格化管理之后不復存在了,則很可能得出感性的結論——通過城管監督員,或撥打監督中心電話反映的問題能夠得到更為有效的解決。參照中國移動客戶對于公共信息服務平臺12580的咨詢服務表現出依賴性,使其業務范圍擴展,業務量增大的事實,網格化管理的實施也極有可能引導公民對其產生強烈的依賴感,并隨依賴程度的日益加深和求助范圍與頻率的相應增加,令政府深陷于網格化管理的主導者和中堅力量這類角色中不能自拔,促成新一輪的政府職能擴張、政府機構膨脹與政府人員擴充。

也許公眾的依賴可以反過來促進管理服務制度化、規范化,進而通過管理效率顯著提高所帶來的積極意義抵消政府職能擴張所導致的消極影響。但根據“帕金森定律所揭示的,官僚組織存在著一種天生的、內在的擴張傾向”,政府或許也會趁勢將手伸向不該管也管不好的地方,如城市基本服務這類能夠市場化的領域,反而起到了與“城市管理社會化”、“小政府,大社會”等更具戰略意義的目標南轅北轍的導向作用。如何既發揮政府的主導作用,促進網格化管理迅速推廣,解決傳統問題,又克服政府的擴張傾向,改進網格化管理運行機制,將城市管理過程和管理體制引導向以社會公眾參與為主這一“特定高級階段和完善形式”,是目前在網格化管理的推廣過程中值得深入思考的重要問題。

網格化管理的創新意義和當前取得的成績值得肯定,但其本身也存在著目前難以克服的內在缺陷。這導致它所能起到的作用有限且與中國社會管理體制的適配性并非很高。在急于啟動實施網格化管理之前,各地方政府應當將精力更多花費在客觀審視當地實際情況、冷靜思考規避問題的辦法和解決問題的方案上,如此才真正算得上是響應中央強調加強和創新社會管理的要求,才能最大程度地利用網格化管理的優勢并發揮其效能。^

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